Por Pablo Mahu *
En materia de política tributaria el impuesto a la riqueza (también llamados impuestos al patrimonio), ya sea en su versión permanente o transitoria, ha sido históricamente un tópico controvertido. Este tipo de impuestos normalmente gravan la diferencia entre el valor de los activos y pasivos, y son tan antiguos como la tributación misma, generando interesantes discusiones sobre su eficacia y efectos económicos.
Así, es común que en épocas de crisis económica este impuesto reflote como posible solución dado el atractivo político (más allá del análisis técnico) que genera. Chile no es la excepción. Como es sabido, hace un par de meses se presentó un proyecto de ley que busca crear un impuesto al patrimonio de las grandes fortunas de Chile – por una vez – y que pretende financiar una renta básica de emergencia para efectos de sobrellevar la crisis económica actual1 Ver: Boletín 13555-07, fecha de Ingreso: lunes 1 de junio, 2020. Disponible en https://www.senado.cl/..
Resulta interesante notar que dicho impuesto se aplicaría sobre el “patrimonio bruto” de personas naturales con domicilio en Chile, titulares de bienes y derechos, en Chile o en el extranjero, equivalentes a un valor igual o superior a veintidós millones de dólares americanos.
Dicho proyecto no ha pasado desapercibido, generando reacciones en redes sociales y medios tradicionales de parte de políticos y expertos de todos los colores. Un comentarista ha llegado incluso a plantear que, tal vez, la oposición técnica a dicho impuesto no es más que un sesgo de partes interesadas que se beneficiarían con tal oposición2 La Tercera Domingo, 16 de agosto de 2020, p. 21.. Dicha acusación también ha sido lanzada por ciertos políticos favorables a esta iniciativa, buscando concitar apoyo entre el electorado.
Tal aseveración es interesante pues los intereses grupales permean siempre el debate político y eso es un hecho innegable de la deliberación democrática. Por ello, entonces, resulta necesario analizar la experiencia comparada con este tipo de impuestos transitorios, alejándose en lo posible de los diversos actores políticos y sus intereses3El análisis que se presenta a continuación hace referencia principalmente a los impuestos a la riqueza transitorios, no a su versión permanente. Para un análisis de este último tipo de impuestos véase: OECD, The Role and Design of Net Wealth Taxes in the OECD (2018)..
Breve Historia del Impuesto a la Riqueza Transitorio
Como se mencionó, el impuesto a la riqueza es una herramienta tan antigua como la tributación misma. Ya los griegos contemplaron ciertos gravámenes sobre la riqueza los cuales son el primer antecedente histórico de estas medidas4Ver recuento complete en Barry Eichengreen, The Capital Levy in Theory and Practice National Bureau Of Economic Research Working Paper 3096 (1989)..
No obstante su antigüedad, sería solo después de la Primera Guerra Mundial que los impuestos a la riqueza transitorios retomarían relevancia en occidente. En efecto, la deuda de los países involucrados alcanzó niveles históricos a la vez que los recursos para reactivar la economía se tornaron relativamente escasos. En dicho contexto hubo varios países europeos que experimentaron con la posibilidad de impuestos a la riqueza por una única vez. A continuación mencionaremos algunos ejemplos.
El caso de Italia es interesante. Durante los años 20, el gobierno intentó aplicar un impuesto de este tipo que, dadas sucesivas modificaciones y el plazo de pago establecido para el mismo (hasta 20 años), terminó pareciendo más un impuesto a las ganancias de capital y dividendos a una tasa menor. Por ello, no obstante el relativo éxito de la medida, no es posible concluir que el resultado fue gracias a un impuesto a la riqueza propiamente tal.
Austria, por su parte, es un ejemplo del fracaso de este tipo de medidas. El debate político que generó su introducción dilató su entrada en vigencia. Con ello, hubo espacio para la fuga de capitales y evasión, lo que a su vez redundó en poca recaudación e incluso resultó directamente en hiperinflación. Una situación muy similar se vivió en Hungría.
Alemania, país duramente afectado por la guerra, también intentó aplicar este tipo de gravamen, corriendo la misma suerte que Austria y Hungría. Entre otros, los plazos de pago y la inflación que afectó al país durante la época redundaron en muy baja recaudación.
En Francia y Reino Unido también existió un intenso debate sobre la adopción de un impuesto a la riqueza transitorio, pero, en definitiva, no fue adoptado por ninguno de ellos. El clima político de postguerra, el rechazo a la consigna de que sería “por una sola vez” (lo que generó también fuga de capitales) y la paulatina recuperación económica ayudaron a desechar la idea.
Al contrario de todos los casos mencionados con anterioridad, Japón es un ejemplo histórico de relativo éxito en la aplicación de esta medida. Luego de la Segunda Guerra Mundial, el país adoptó importantes reformas, entre ellas, un impuesto a la riqueza transitorio durante el periodo 1946-1947.
¿Qué explica el relativo éxito japonés? En parte, las circunstancias de postguerra de un país devastado hicieron difícil la fuga de capitales. Por otro lado, el impuesto se limitó a un grupo muy pequeño de grandes fortunas impedidas de “fugarse”.
Pero, y aquí tal vez es donde la experiencia comparada ilumina, el factor decisivo en su éxito fue el hecho de haberse aplicado durante un periodo de ocupación extranjera (debido a la presencia de los Aliados), en donde importantes elementos de la democracia se encontraban suspendidos. Ello derivó en una rápida y, por tanto, efectiva aplicación del mismo, en un contexto económico y social favorable.
¿Por Qué Fracasan los Impuestos a la Riqueza Transitorios (Por Una Vez)?
La sección anterior presentó un breve recuento de la experiencia comparada con los impuestos a la riqueza “por una vez”. Cabe preguntarse entonces por qué es que el fracaso ha sido la tónica comparada.
En doctrina se suelen mencionar dos grandes factores para el fracaso de una medida que, en principio, pareciera ser altamente eficiente y progresiva. Dichos factores son la repetición y la anticipación, y ambos resultaron cruciales a través de la historia5Louis Kaplow, The Theory of Taxation and Public Economics 242–5 (2008) y Louis Kaplow, Capital Levies and Transition to a Consumption Tax, National Bureau of Economic Research Working Paper 12259, sección 2 (2006).. Igualmente, existe un tercer factor – la valorización de activos – que genera problemas administrativos a considerar.
1.- Repetición
Este es tal vez el mayor problema de un impuesto de este tipo. Las circunstancias sociales que lo hacen atractivo son repetibles, es decir, es razonable pensar que, si es deseable hoy, lo sea en el futuro nuevamente. Lógicamente, los agentes económicos capaces de prever que este tipo de impuestos se repetiría, tendrían incentivos para acumular menos capital (en virtud del impuesto que recaería sobre el mismo) o a actuar de forma de poder evitarlo a futuro mediante maniobras líticas o eventualmente mediante medidas elusivas (e incluso evasivas).
Dicho de otra forma, la idea de que un impuesto a la riqueza sea por una única vez y, por tanto, no distorsione decisiones económicas, es poco creíble, particularmente considerando los niveles de deuda de los países occidentales hoy. Igualmente, esto redunda en una menor recaudación al ser anticipado por los individuos obligados al pago.
2.- Anticipación
Aun en el caso que un gobierno pudiera prometer nunca más repetir este tipo de gravamen y los agentes económicos lo creyeran, igualmente es posible anticiparse a ella. En efecto, es parte del correcto funcionar de una democracia el debatir sobre las políticas públicas y sus efectos en la ciudadanía. Dada la posibilidad de anticipación de los sujetos gravados, es decir, de actuar antes de su entrada en vigencia, el impuesto se volvería poco efectivo.
Así, la anticipación generaría más consumo hoy y menos inversión de largo plazo junto con fuga de capitales en anticipación a su entrada en vigencia. Esto redundaría en elevados costos de fiscalización y menor recaudación. Como pudimos observar en la sección anterior, la anticipación es un factor clave del fracaso (o éxito) de este tipo de medidas6 Situación que ya se empieza a observar, ver: Bloomberg, Chilean Lawmakers Want to Raise $6 Billion Taxing the Ultra Rich, https://www.bloomberg.com/news/articles/2020-08-13/chilean-lawmakers-want-to-raise-6-billion-taxing-the-ultra-rich?utm_source=twitter&utm_campaign=socialflow-organic&cmpid=socialflow-twitter-business&utm_content=business&utm_medium=social.
3.- Valorización de Activos
Finalmente, existe un tercer tema práctico que vale la pena mencionar al hablar de cualquier impuesto a la riqueza (permanente o transitorio); a saber, los métodos de valorización de los activos (y pasivos) que componen la base tributable.
Ciertamente existen activos de fácil valorización, tales como acciones en sociedades anónimas cuyos títulos se tranzan en bolsa o los variados instrumentos financieros de inversión. En dichos casos los valores están claramente determinados por las transacciones de mercado que reflejan su precio.
Sin embargo, valorizar acciones o derechos en sociedades cerradas no es tarea fácil7 Peter Hongler & Fabian Mauchle, Is Switzerland a Role Model for Wealth Taxes?, 97 Tax Notes International 645–653, 651 (2020).. Tampoco lo es la valorización de activos alternativos tales como objetos coleccionables u obras de arte8 David Shakow & Reed Shuldiner, A Comprehensive Wealth Tax, 53 Tax Law Review 499–585, 532–3 (2000)..
Todo esto cobra especial relevancia hoy en un mundo donde los emprendimientos (start-ups) grandes y chicos representan un creciente sector de la economía fomentando innovación y desarrollo.
Es importante aclarar este punto puesto que el artículo único del proyecto de ley mencionado no contiene referencia alguna a métodos de valorización que puedan dar cuenta de dichos problemas.
Finalmente, vale la pena mencionar que el intercambio de información en materia tributaria ha marcado un hito en materia de cumplimiento fiscal y transparencia. Gracias a internet es posible obtener de forma ágil información de diversas autoridades tributarias ubicadas en todo el mundo, lo cual facilita las labores de fiscalización.
Lamentablemente, el intercambio de información no es total ni perfecto en la práctica, particularmente para un país pequeño como Chile. Es de esperar que, a futuro, el sistema sea perfeccionado, generándose un verdadero sistema de intercambio de información, beneficiando así las fiscalizaciones tributarias mediante la entrega de información oportuna y completa.
Conclusión
En definitiva, más allá de los resquemores políticos típicos de cualquier debate democrático, la evidencia empírica resulta contraria a la adopción de un impuesto a la riqueza por una vez.
Hemos podido ver que, ante la posibilidad de repetición y anticipación, dichos impuestos recaudan poco, generando fuga de capitales y, eventualmente, efectos negativos en la economía. Ello no está sujeto a los intereses personales, como han sugerido algunos comentaristas, sino a las respuestas de los agentes económicos ante los cambios sociales. Es por esto que resulta necesario buscar otras fuentes de recaudación para efectos de sobrellevar la crisis económica derivada de la pandemia. En esa línea, revisar ciertas exenciones tributarias puede resultar ser una mejor decisión.
* Pablo Mahu es Legal Counsel de Lexgo y abogado asociado en RGS Abogados. Abogado por la Universidad de Chile, Master en Tributación Internacional por el International Tax Center; Universidad de Leiden, Holanda, actualmente cursa un Doctorado en Derecho Tributario Internacional en la misma universidad europea. También es profesor de Derecho Internacional Privado en la Facultad de Derecho – Universidad de Chile.
